مشكلات السياسة الخارجية الأوروبية

 
جدو جبريل
كاتب مهتم بالتاريخ المبكر الإسلامي
والمنظومة الفكرية والمعرفية الإسلامية
أضحى من الطلوب، أكثر من أي وقت مضى، أن يكيّف الاتحاد الأوروبي أن أسلوبه اعتبارا للمستجدات الطارئة، المرور من ظروف الحال المعتدل إلى ظروف تنافسية بين القوى العظمى. وتتطلب السياسة الخارجية – على وجه الخصوص – تغييرات جوهرية في عمليات صنع القرار والترتيبات المؤسسية في الكتلة.
لقد قدف الغزو الروسي لأوكرانيا بالاتحاد الأوروبي إلى حقبة جديدة. تصدى الاتحاد للعدوان الروسي بتماسك وتصميم نادرًا ما شاهدناه من قبل. أطلق الاتحاد الأوروبي بمعية الولايات المتحدة وابلًا من العقوبات كان لها تأثير مدمر على الاقتصاد الروسي. كما تم حشد تمويلًا هائلاً لأوكرانيا. والأكثر إثارة ، أنه ولأول مرة على الإطلاق ، سلم الاتحاد الأوروبي أسلحة إلى دولة تتعرض للهجوم. وفتحت دول الاتحاد الأوروبي حدودها أمام الموجة الضخمة من اللاجئين، متجاوزة الانقسامات التي طال أمدها في هذا المجال. وقد اعتبر الممثل الأعلى للاتحاد الأوروبي للشؤون الخارجية والسياسة الأمنية استجابة الاتحاد الأوروبي بمثابة “ولادة أوروبا الجيوسياسية”. لكن بينما أظهر الاتحاد الأوروبي في هذه الحالة قدرته على الارتقاء إلى مستوى تحدٍ استثنائي ، إلا أنه يدخل حقبة ستشكل العديد من التهديدات الخطيرة التي تتطلب خيارات صعبة وإجراءات حازمة. فسيكون من الحماقة الاعتماد على التعبئة المخصصة في كل منعطف من هذا القبيل. بدلاً من ذلك ، يجب على الاتحاد الأوروبي تطوير أدواته للسماح له بأن يصبح أكثر فعالية بطريقة مستدامة.
إن ترتيبات السياسة الخارجية الحالية ، التي تم بلورتها في بيئة دولية أكثر اعتدالاً ، تعاني اليوم من عدد من المشاكل الهيكلية. يمثل صنع القرار على أساس الإجماع بين سبعة وعشرين دولة مختلفة قيدًا مكبلا واضحًا غالبًا ما ينطوي على تأخير وأحيانًا على إنتاج معوقات. لم يتم تحديد تقسيم الأدوار بين مختلف الهيئات – مثل المجلس الأوروبي والمفوضية الأوروبية وخدمة العمل الخارجي الأوروبي – بشكل جيد، وغالبًا ما يتنافس القادة بدلاً من العمل كفريق متماسك. والدول الأعضاء، التي تدير سياساتها الخارجية الوطنية بالتوازي مع السياسة المشتركة، غالبًا ما تظهر التزامًا غير كافٍ بالعمل المشترك على المستوى الأوروبي.
ويرى الخبراء الأوروبيين لابد من الإقرار ببعض الإصلاحات لتجاوز هذه النواقص، وهناك إصلاحات ثلاثة من شأنها أن تساعد في معالجتها هذه النواقص.
1 – اتخاذ القرار من خلال تصويت الأغلبية المؤهلة
إن الجدل حول التصويت بالأغلبية المؤهلة قديما قدم السياسة الخارجية والأمنية المشتركة للاتحاد الأوروبي. منذ البداية ، كان من الواضح أن الحاجة إلى تحقيق الإجماع داخل مجموعة كبيرة من البلدان ستشكل عقبة كأداء في الاستجابة للتحديات الدولية. على مدى العقود الماضية ، أصبحت العديد من مجالات السياسة الأخرى – بعضها لا يقل حساسية من السياسة الخارجية – خاضعة لتصويت الأغلبية. لكن فيما يتعلق بالسياسة الخارجية ، على الرغم من المبادرات العديدة في هذا الاتجاه ، لا يمكن تحقيق اختراق.
لم تدفع الدول الأعضاء المؤيدة لمثل هذا الإصلاح بقوة كافية، وقاومته عدد من الدول الأصغر، خشية أن مصالحها الوطنية الخاصة لا يمكن حمايتها دون استخدام حق النقض. ولكن مع تدهور الوضع الدولي، فإن المفاضلة بين نموذج الوحدة والتكلفة العالية للإجماع من حيث الفعالية تبدو أكثر أهمية. في الآونة الأخيرة ، أصبحت الدعوات إلى التحرك نحو التصويت بالأغلبية أكثر إلحاحًا ، لا سيما خلال المؤتمر الأخير حول مستقبل أوروبا. لكن من غير المؤكد ما إذا كانت وجهات نظر الحكومات المترددة قد تطورت بما فيه الكفاية فعلا.
ومع ذلك ، فإن صدمة حرب أوكرانيا يجب أن تسمح أخيرًا بإحراز تقدم حقيقي في هذه القضية. بالطبع ، قد يجادل البعض بأنه في هذه الحالة أثبت الاتحاد الأوروبي قدرته على التصرف بسرعة وحسم حتى بدون تصويت الأغلبية. لكن كان هذا وضعًا استثنائيًا حقًا لعب فيه لاعبان خارجيان دورًا رئيسيًا في الجمع بين أعضاء الاتحاد الأوروبي السبعة والعشرين معًا. أحدهما كان الرئيس الروسي فلاديمير بوتين، الذي أثار عدوانه غير المبرر والذي لا مبرر له حتى في عيون أكثر حكومات الاتحاد الأوروبي صداقة مع روسيا. واللاعب الثاني ، إدارة الرئيس الأمريكي جو بايدن ، التي ضمنت قيادتها النشطة استجابة غربية جيدة التنسيق.
بدون هذه المجموعة الاستثنائية من القوى الخارجية ، لما كان ليكون تماسك الاتحاد الأوروبي في حالة جيدة. وكما يُظهر سجل السنوات الأخيرة ، أدت الانقسامات الناتجة عن الأزمات الداخلية وصعود الجهات الخارجية القوية إلى تزايد الحالات التي منعت فيها الحكومات الفردية مواقف وإجراءات الاتحاد الأوروبي. إذا أقرّت الدول الأعضاء، في ضوء البيئة الدولية المتدهورة ، بالحاجة إلى سياسة خارجية أوروبية أقوى ، فإن التحرك نحو طريقة أكثر فاعلية لصنع القرار يبدو خطوة منطقية. من الناحية المثالية ، يمكن القيام بذلك لجميع جوانب السياسة الخارجية ، باستثناء القرارات ذات التداعيات العسكرية ، والتي تستبعد معاهدة الاتحاد الأوروبي تصويت الأغلبية عليها. من المؤكد أن أي تقدم تدريجي في التصويت بالأغلبية ، بدءًا من الموضوعات الأقل إثارة للجدل ، سيكون أفضل من عدم إحراز تقدم على الإطلاق.
إن إقرار التصويت بالأغلبية ممكن التحقيق دون تغيير المعاهدة. تسمح المادة 31/3 من معاهدة الاتحاد الأوروبي بذلك استنادا على قرار صادر عن المجلس الأوروبي. تقدم المعاهدة بالفعل سبيلا للتخفيف من مخاوف الحكومات التي كانت مترددة حتى الآن. إذ يتيح خيار “الامتناع البناء” – الذي استخدمته النمسا وإيرلندا ومالطا مؤخرًا في حالة تسليم الأسلحة إلى أوكرانيا – استثناء البلدان من تنفيذ قرار معين. إنه يوفر طريقة واعدة لتجنب العوائق، وهي طريقة يجب استخدامها في كثير من الأحيان في المستقبل.
إن الإقرار بتصويت الأغلبية لن يحدث ثورة في عمل المجلس، تمامًا كما هو الحال في المجالات الأخرى لسياسة الاتحاد الأوروبي، ستكون الأولوية دائمًا للعمل على أساس الإجماع، والتصويت الفعلي سيظل الاستثناء النادر. ومع ذلك، فإن خيار اللجوء إلى التصويت من شأنه أن يزيد من احتمالية تحقيق الإجماع دون تأخير كبير – ويقل احتمال أن يتم تخفيف جوهر القرارات إلى درجة القاسم المشترك الأدنى للمواقف الوطنية. قد يكون التصويت بالأغلبية عاملا مساعدا، لكن لا ينبغي اعتباره حلاً سحريًا من شأنه التغلب على جميع أوجه القصور في عمل الاتحاد الأوروبي بشأن السياسة الخارجية. يجب أن يكون مصحوبا بإصلاح الترتيبات المؤسسية ذات الصلة.
2 – عقلنة البنية التحتية المؤسسية
ظهرت فكرة إنشاء دائرة العمل الخارجي الأوروبي- EEAS – كهيكل داعم للممثل السامي في الاتفاقية الأوروبية (2002-2004) وأدرجت لاحقًا في معاهدة لشبونة. آنذاك ، كانت العديد من الدول لا تزال ترى أن اللجنة يجب أن تبقى على مسافة آمنة من قضايا الأمن والدفاع. ومع ذلك، لم يرغب الاتحاد الأوروبي أيضًا في إنشاء وزارة خارجية كاملة العضوية في الاتحاد الأوروبي كمؤسسة منفصلة. وبناءً عليه، تم إنشاء جهاز دائرة العمل الخارجي الأوروبي ككيان مختلط بين الهيئة والمجلس.
خلال عقد من وجودها، أحرزت الدائرة الأوروبية للشؤون الخارجية تقدمًا كبيرًا. على وجه الخصوص، تولت وفود الاتحاد الأوروبي مهام السياسة الخارجية من الرئاسة الدورية وبالتالي عززت وجه الاتحاد الأوروبي وصوته في بلدان العالم الثالث. أيضًا، تمكنت دائرة الشؤون الخارجية الأوروبية إلى حد ما من سد الفجوة بين السياسة الخارجية الكلاسيكية والسياسات الخارجية التي تقودها المفوضية. ومع ذلك، لم تتغلب الدائرة الأوروبية للشؤون الخارجية على عيوبها الهيكلية أبدًا. إذ ليس لديها السلطة اللازمة للتنسيق الفعال بين المفوضية والدول الأعضاء ولا النفوذ لدفع عملية السياسة في المجلس. مع استثناءات قليلة.
إن إعادة تخصيص الجزء الأكبر من موارد الدائرة الأوروبية للشؤون الخارجية للمفوضية واستخدام جزء أصغر لدعم عمل السياسة الخارجية للمجلس الأوروبي من شأنه تبسيط المشهد المؤسساتي المفرط التعقيد ، والقضاء على الهياكل الموازية.
والأهم من ذلك ، أن البيئة الدولية المتغيرة تتطلب إعادة تقييم شاملة للعلاقات الخارجية للاتحاد الأوروبي. تطورت العديد من سياسات الاتحاد الأوروبي ، بما في ذلك ما يهم التجارة والاستثمار والمنافسة والبحوث والتكنولوجيا ، في مناخ دولي حيث يمكن أن يُفترض عادةً أن التعاون يكون وضعًا مربحًا للطرفين. أما اليوم، يجب أن تأخذ هذه السياسات بعين الاعتبار سياسة القوة وأن تصبح أكثر صرامة ومرونة عند الاقتضاء. وحاليا ، تقود المفوضية الأوروبية الجهود لتعزيز المرونة من خلال تقليل التبعيات غير المتكافئة ، وبناء القدرات في القطاعات الاستراتيجية ، وحماية الاتحاد الأوروبي من الإكراهات الخارجي. إن الحاجة إلى الاستفادة من القوة الاقتصادية للاتحاد الأوروبي لحماية مصالحه ،أضحت اليوم، أكثر أهمية من أي وقت مضى. وهذا يتطلب تكاملاً أفضل بين العلاقات الاقتصادية الخارجية والسياسة الخارجية. إذ وجب الجمع بين مختلف الأدوات وراء نهج متماسك قائم على نظرة استراتيجية.
3 – تعزيز قدرة السياسة الخارجية لمجلس أوروبا
بفضل سيطرتها على الأدوات الخارجية الأكثر صلة وقدرتها المؤسسية، يمكن للمفوضية الأوروبية أن تقدم مساهمة حاسمة في تطوير السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي، ولكن سيظل المكون الكبير قائمًا على التعاون بين الحكومات. في هذا الصدد، شهدت العقود الماضية تحولًا كبيرًا في النفوذ من مجلس الشؤون الخارجية إلى المجلس الأوروبي. فيما يتعلق بالقضايا البارزة ، أصبح المجلس الأوروبي دائمًا هو الذي يتخذ القرارات الرئيسية ، في حين أن دور مجلس الشؤون الخارجية قد تضاءل بشكل كبير.
يعكس هذا التطور التغييرات داخل الحكومات الوطنية. الآن،امل – بما في ذلك توسيع جدول الأعمال الدولي، وتكاثر أصحاب المصلحة، وعدم وضوح الخطوط الحدودية بين السياسات الداخلية والخارجية – جعلت السياسة الخارجية اليوم مسألة تخص الحكومة بأكملها. الآن ، رئيس وزراء الدولة – أو الرئيس في بعض البلدان – فقط لديه السلطة اللازمة للإشراف على صياغة وتنفيذ السياسة الخارجية. لا يزال وزراء الخارجية يلعبون دورًا مهمًا ، لا سيما في البلدان الأكبر ، لكن تأثيرهم يعتمد بشكل أساسي على مدى جودة عملهم مع رؤسائهم.
لقد أدركت معاهدة لشبونة بالفعل هذا الاتجاه من خلال منح المجلس الأوروبي التفويض العملي لاتخاذ “القرارات الضرورية” في السياسة الخارجية والأمنية. ومع ذلك ، فإن البنية ليست مجهزة جيدًا حاليًا لهذه المهمة. إن المجلس يتعامل مع العديد من الأمور الأخرى إلى جانب السياسة الخارجية ولا يجتمع إلا بضع مرات في السنة (على الرغم من أنه يلجأ الآن في بعض الأحيان إلى الاجتماعات عبر الإنترنت لتحديد المواقف العاجلة). في بعض الأحيان ، لا يبدو أن عمل المجلس الأوروبي يتكامل بشكل جيد مع المكونات الأخرى لآلية السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي.
مع استثناءات قليلة ، إن رؤساء الوزراء والرؤساء في المجلس الأوروبي أمضوا حياتهم المهنية في السياسة الداخلية ولديهم خبرة محدودة، عموما، في السياسة الخارجية. وغالبًا ما يتخذون منظورًا قصير المدى وينظرون إلى الأحداث الدولية بشكل أساسي من منظور سياساتهم الوطنية. هذا النهج المجزأ لا يأخذ في الحسبان الإمكانات الجماعية للاتحاد الأوروبي ويؤدي في بعض الأحيان إلى الافتقار إلى الطموح والنفور المفرط من المخاطرة.
حاول رئيس المجلس الأوروبي ، تعزيز عمل المجلس في السياسة الخارجية. لكن المناقشات الاستراتيجية حول التحديات الدولية الكبرى لا تزال نادرة الحدوث ، وغالبًا ما تزاحمها الأعمال العاجلة الأخرى. بالنسبة للجزء الأكبر، لا يزال المجلس الأوروبي يتعامل مع السياسة الخارجية في وضع إدارة الأزمات. كما أظهرت حالة الحرب في أوكرانيا ، يمكن أن يكون لهذا نتائج رائعة ، ولكن هناك أيضًا العديد من الأمثلة حيث لم يرتق المجلس إلى مستوى التحدي المطروح.
وخلاصة القول بدلا من أن يكون حدثًا مأساويًا عابرا، يمثل الغزو الروسي لأوكرانيا مرحلة دراماتيكية بشكل خاص في الانحدار التدريجي للعالم إلى منافسة لا هوادة فيها بين القوى العظمى. وبينما أعادت إدارة بايدن إحياء علاقة فعالة عبر المحيط الأطلسي بعد سنوات الفوضى في عهد سلفه دونالد ترامب ، فمن غير الواضح ما إذا كان هذا سيستمر. ولذلك فمن غير المؤكد ما إذا كان بناء السياسة الخارجية للاتحاد الأوروبي اليوم في جو معتدل سيكون قادرًا على الصمود أمام عواصف العصر الجديد. إذا كان الاتحاد الأوروبي يرغب في حماية مصالحه في “السياق الدولي الجديد”، فإنه يحتاج إلى شيء أكثر قوة وفعالية. فلا مناص من إعطاء دفعة قوية لتطوير البعد الأمني والدفاعي للاتحاد الأوروبي مع سير السياسة الأمنية جنبًا إلى جنب مع سياسة خارجية أكثر فعالية. إن اتخاذ قرارات أفضل من خلال تصويت الأغلبية في المجلس ، وتعزيز دور المفوضية في الجمع بين العلاقات الاقتصادية الخارجية والسياسة الخارجية ، وتعزيز قدرة المجلس الأوروبي على قيادة عملية السياسة يمكن أن يساعد بشكل كبير في جعل الاتحاد الأوروبي لاعبا دوليا أكثر مرونة وقدرة.