سلاح الدمار الشامل الجديد … حرب دون اطلاق رصاص ودون قتال

بالنسبة للعديد من صانعي السياسات ، أصبحت العقوبات الاقتصادية الأداة المفضلة للرد على التحديات الجيوسياسية الرئيسية مثل الإرهاب والصراع.
جوناثان ماسترز
ترجمة محمد عبد الكريم يوسف
ملخص
أصبحت العقوبات إحدى أكثر الأدوات تفضيلاً للحكومات للرد على تحديات السياسة الخارجية.
يمكن أن تشمل العقوبات حظر السفر وتجميد الأصول وحظر الأسلحة والقيود التجارية.
لدى الولايات المتحدة أكثر من عشرين نظام عقوبات: بعضها يستهدف دولًا معينة مثل كوبا وإيران ، والبعض الآخر يهدف إلى كبح الأنشطة بما في ذلك الإرهاب وتهريب المخدرات.
تفرض الحكومات والهيئات متعددة الجنسيات عقوبات اقتصادية لمحاولة تغيير القرارات الاستراتيجية للجهات الفاعلة الحكومية وغير الحكومية التي تهدد مصالحها أو تنتهك قواعد السلوك الدولية.
يقول النقاد إن العقوبات غالباً ما تكون سيئة التصميم ونادراً ما تنجح في تغيير سلوك الهدف ، بينما يؤكد المؤيدون أنها أصبحت أكثر فاعلية في السنوات الأخيرة ولا تزال أداة أساسية للسياسة الخارجية. كانت العقوبات هي السمة المميزة للرد الغربي على العديد من التحديات الجيوسياسية ، بما في ذلك البرنامج النووي لكوريا الشمالية والتدخل الروسي في أوكرانيا .
في السنوات الأخيرة ، وسعت الولايات المتحدة من استخدام العقوبات وتطبيقها وتكثيفها ضد خصومها في إيران وروسيا وسوريا وفنزويلا.
ما هي العقوبات الاقتصادية؟
تُعرَّف العقوبات الاقتصادية بأنها سحب العلاقات التجارية والمالية العرفية لأغراض السياسة الخارجية والأمنية.
قد تكون العقوبات شاملة ، وتحظر النشاط التجاري فيما يتعلق بدولة بأكملها ، مثل الحظر الأمريكي المفروض منذ فترة طويلة على كوبا ، أو قد تكون مستهدفة ، مما يؤدي إلى عرقلة المعاملات من قبل أو مع شركات أو مجموعات أو أفراد معينين.
و منذ الحادي عشر من أيلول ، كان هناك تحول واضح نحو العقوبات المستهدفة أو ما يسمى بالعقوبات الذكية ، والتي تهدف إلى تقليل معاناة المدنيين الأبرياء. تتخذ العقوبات مجموعة متنوعة من الأشكال ، بما في ذلك حظر السفر ، وتجميد الأصول ، وحظر الأسلحة ، وقيود رأس المال ، وخفض المساعدات الخارجية ، والقيود التجارية. غالبًا ما يتم استبعاد ضوابط التصدير العامة، والتي لا تعتبر عقابية ، من مناقشات العقوبات.
متى يتم استخدام العقوبات؟
فرضت الحكومات الوطنية والهيئات الدولية مثل الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي عقوبات اقتصادية لإكراه أو ردع أو معاقبة أو فضح الكيانات التي تعرض مصالحها للخطر أو تنتهك قواعد السلوك الدولية. تم استخدام العقوبات لتعزيز مجموعة من أهداف السياسة الخارجية ، بما في ذلك مكافحة الإرهاب ، ومكافحة المخدرات ، وعدم الانتشار ، والديمقراطية وتعزيز حقوق الإنسان ، وحل النزاعات ، والأمن السيبراني.
و على الرغم من أن العقوبات شكل من أشكال التدخل ، إلا أنه يُنظر إليها عمومًا على أنها مسار عمل منخفض التكلفة وأقل خطورة بين الدبلوماسية والحرب.
قد ينظر صانعو السياسة إلى العقوبات على أنها استجابة للأزمات الخارجية التي تكون فيها المصلحة الوطنية أقل أهمية أو عندما يكون العمل العسكري غير ممكن. أصدر القادة ، في بعض الأحيان ، عقوبات أثناء تقييمهم لمزيد من الإجراءات العقابية. على سبيل المثال ، فرض مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة عقوبات شاملة على العراق بعد أربعة أيام فقط من غزو صدام حسين للكويت في أب عام ١٩٩٠ . ولم يأذن مجلس الأمن باستخدام القوة العسكرية إلا بعد شهور.
ما هي إجراءات العقوبات في الأمم المتحدة؟
بصفته الهيئة الرئيسية لإدارة الأزمات في الأمم المتحدة ، قد يستجيب مجلس الأمن للتهديدات العالمية بقطع العلاقات الاقتصادية مع الجماعات الحكومية وغير الحكومية.
يجب أن تمر قرارات العقوبات بأغلبية أصوات أعضاء المجلس الخمسة عشر دون استخدام حق النقض من أي من الأعضاء الخمسة الدائمين: الولايات المتحدة ، والصين ، وفرنسا ، وروسيا ، والمملكة المتحدة.
وأكثر أنواع عقوبات الأمم المتحدة شيوعًا ، والملزمة لجميع الدول الأعضاء ، هي تجميد الأصول وحظر السفر وحظر الأسلحة.
عادة ما تدار أنظمة عقوبات الأمم المتحدة من قبل لجنة خاصة ومجموعة مراقبة. تساعد وكالة الشرطة العالمية ، الإنتربول ، بعض لجان العقوبات ، لا سيما تلك المتعلقة بالقاعدة وطالبان ، لكن الأمم المتحدة ليس لديها وسائل مستقلة للتنفيذ وتعتمد على الدول الأعضاء ، والعديد منها لديها موارد محدودة وحافز سياسي ضئيل لملاحقة عدم الامتثال.
وتشير الأدلة القصصية إلى أن تطبيق عقوبات الأمم المتحدة غالبًا ما يكون ضعيفًا.
قبل عام 1990 ، فرض المجلس عقوبات على دولتين فقط: روديسيا الجنوبية (1966) وجنوب إفريقيا (1977). ومع ذلك ، منذ نهاية الحرب الباردة ، استخدمت الهيئة العقوبات أكثر من عشرين مرة ، واستهدفت في أغلب الأحيان أطراف نزاع داخل الدول ، كما حدث في الصومال وليبيريا ويوغوسلافيا في التسعينيات. لكن على الرغم من هذا التعاون ، غالبًا ما تكون العقوبات مسببة للانقسام ، وتعكس المصالح المتنافسة للقوى العالمية. على سبيل المثال ، منذ عام 2011 ، استخدمت روسيا والصين حق النقض ضد العديد من قرارات مجلس الأمن المتعلقة بالحرب في سوريا ، والتي كان من الممكن أن يؤدي بعضها إلى فرض عقوبات على حكومة الرئيس بشار الأسد.
ما هي إجراءات العقوبات في الاتحاد الأوروبي؟
يفرض الاتحاد الأوروبي عقوبات (تُعرف أكثر في الكتلة المكونة من ثمانية وعشرين عضوًا بأنها تدابير تقييدية كجزء من سياسته الخارجية والأمنية المشتركة. نظرًا لأن الاتحاد الأوروبي يفتقر إلى قوة عسكرية مشتركة ، فإن العديد من القادة الأوروبيين يعتبرون العقوبات أقوى أداة للسياسة الخارجية للاتحاد. يجب أن تحظى سياسات العقوبات بموافقة إجماعية من الدول الأعضاء في مجلس الاتحاد الأوروبي ، وهو الهيئة التي تمثل قادة الاتحاد الأوروبي.
و منذ إنشائه في عام 1992 ، فرض الاتحاد الأوروبي العقوبات أكثر من ثلاثين مرة (بالإضافة إلى تلك التي فرضتها الأمم المتحدة). يقول المحللون إن العقوبات الشاملة التي فرضها الاتحاد على إيران في عام 2012 – والتي رفعتها لاحقًا في عام 2015 كجزء من الاتفاقية النووية – تمثل نقطة تحول بالنسبة للاتحاد الأوروبي ، الذي سعى سابقًا إلى قصر العقوبات على أفراد أو شركات معينة.
قد تفرض دول الاتحاد الأوروبي الفردية أيضًا عقوبات أشد بشكل مستقل ضمن ولايتها القضائية الوطنية.
ما هي إجراءات العقوبات في الولايات المتحدة؟
تستخدم الولايات المتحدة العقوبات الاقتصادية والمالية أكثر من أي دولة أخرى. قد تنشأ سياسة العقوبات إما في السلطة التنفيذية أو السلطة التشريعية . يبدأ الرؤساء العملية عادةً بإصدار أمر تنفيذييعلن حالة طوارئ وطنية ردًا على تهديد خارجي ” استثنائي وغير عادي” ، على سبيل المثال ، “انتشار الأسلحة النووية والبيولوجية والكيميائية”أو “إجراءات وسياسات حكومة الاتحاد الروسي فيما يتعلق بأوكرانيا” . يمنح هذا الرئيس صلاحيات خاصة وفقًا لقانون السلطات الاقتصادية الطارئة الدولية لتنظيم التجارة فيما يتعلق بهذا التهديد لمدة عام واحد ، ما لم يمددها الرئيس أو ينتهي بقرار مشترك من الكونجرس
والجدير بالذكر أن معظم حالات الطوارئ التي يزيد عددها عن خمسين حالة والتي تم إعلانها منذ أن وضع الكونجرس قيودًا على مدتها في عام 1976 لا تزال سارية حتى اليوم ، بما في ذلك الحالة الأولى التي أمر بها الرئيس جيمي كارتر في عام 1979 فيما يتعلق بإيران.
من جانبه ، يجوز للكونغرس تمرير تشريع يفرض عقوبات جديدة أو يعدل العقوبات الحالية ، وهو ما فعله في كثير من الحالات. في الحالات التي توجد فيها عدة سلطات قانونية ، كما هو الحال مع كوبا وإيران ، قد يلزم اتخاذ إجراء من الكونغرس والتنفيذي لتغيير أو رفع القيود. أحيانًا يتعارض الفرعان بشأن سياسة العقوبات. على سبيل المثال ، في يوليو 2017 ، أقر الكونجرس ووقع الرئيس دونالد ج.ترامب على مضض مشروع قانون يفرض عقوبات جديدة على روسيا لتدخلها في الانتخابات الرئاسية الأمريكية السابقة. تم تمرير مشروع القانون ، الذي وضع قيودًا مثيرة للجدل على قدرة ترامب على رفع العقوبات الروسية ، بأغلبية لا تسمح باستخدام حق النقض (الفيتو).
يدير مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة الأمريكية أكثر من عشرين برنامجًا من برامج العقوبات الأمريكية الحالية ، في حين أن الإدارات الأخرى ، بما في ذلك وزارة الخارجية والتجارة والأمن الداخلي والعدل ، قد تلعب أيضًا دورًا أساسيًا. على سبيل المثال ، يمكن لوزير الخارجية تصنيف جماعة ما كمنظمة إرهابية أجنبية أو تصنيف دولة على أنها دولة راعية للإرهاب ، وكلاهما له آثار عقوبات. (يتم التعامل مع حظر السفر من قبل وزارة الخارجية أيضًا.) قد تساهم سلطات الولاية والسلطات المحلية ، ولا سيما في نيويورك ، في جهود الإنفاذ.
في عام 2019 ، كان لدى الولايات المتحدة أنظمة عقوبات شاملة على كوبا وكوريا الشمالية وإيران والسودان وسوريا ، بالإضافة إلى أكثر من عشرة برامج أخرى تستهدف الأفراد والكيانات المتعلقة بأزمات سياسية معينة أو أنواع معينة من السلوك الإجرامي المشتبه به ، مثل كتجارة مخدرات. يضيف مكتب مراقبة الأصول الأجنبية (ويحذف) بشكل روتيني الإدخالات في قائمته السوداء التي تضم أكثر من ستة آلاف فرد وشركة ومجموعات (يُعرفون جميعًا باسم المواطنين المعينين بشكل خاص، أو تم حظر أصول هؤلاء المدرجين ، ويحظر على الأشخاص الأمريكيين ، بما في ذلك الشركات الأمريكية وفروعهم الأجنبية ، التعامل معهم. في عهد الرئيس ترامب ، قام مكتب مراقبة الأصول الأجنبية بتصنيف العديد من الأفراد رفيعي المستوى والشركات المرتبطة بالسياسة من كوبا وميانمار ونيكاراغوا وفنزويلا. كما لفتت الوكالة الانتباه مؤخرًا إلى إزالة بعض الشركات التي يسيطر عليها الأوليغارشيون الروس من قائمة المواقع المحظورة.
كيف غيرت هجمات الحادي عشر من أيلول
سياسة العقوبات؟
وبالتعاون مع حلفائها ، أطلقت حكومة الولايات المتحدة جهودًا شاملة لتعطيل البنية التحتية المالية التي تدعم الإرهابيين والمجرمين الدوليين. ركزت هذه الحملة على بوابات النظام المالي العالمي – البنوك الدولية – واعتمدت على حفنة من السلطات الجديدة الممنوحة لعملاء الولايات المتحدة في الأيام التي أعقبت الهجمات.
في 23 سبتمبر ، وقع الرئيس جورج دبليو بوش على الأمر التنفيذي الذي منح مسؤولي وزارة الخزانة سلطة بعيدة المدى لتجميد الأصول والمعاملات المالية للأفراد والكيانات الأخرى المشتبه في دعمها للإرهاب. بعد أسابيع ، منح بوش وزارة الخزانة صلاحيات واسعة (بموجب المادة 311 من قانون باتريوت الأمريكي ) لتعيين السلطات القضائية والمؤسسات المالية الأجنبية على أنها “مخاوف أساسية بشأن غسيل الأموال”. (وتجدر الإشارة إلى أن وزارة الخزانة تحتاج فقط إلى شك معقول – وليس بالضرورة أي دليل – لاستهداف الكيانات بموجب هذه القوانين.)
يقول الخبراء إن هذه الإجراءات أعادت تشكيل البيئة التنظيمية المالية بشكل أساسي ، مما زاد بشكل كبير من المخاطر على البنوك والمؤسسات الأخرى المنخرطة في نشاط مشبوه ، حتى عن غير قصد. تعني مركزية نيويورك والدولار في النظام المالي العالمي أن هذه السياسات الأمريكية محسوسة عالميًا.
يمكن أن تكون العقوبات على انتهاكات العقوبات ضخمة من حيث الغرامات وفقدان الأعمال والإضرار بالسمعة. كانت السلطات الفيدرالية وسلطات الولايات صارمة بشكل خاص في مقاضاة البنوك في السنوات الأخيرة ، حيث قامت بتسوية ما لا يقل عن خمسة عشر قضية بغرامات تزيد عن 100 مليون دولار منذ عام 2009. في تسوية قياسية ، أقر أكبر بنك في فرنسا ، BNP Paribas ، بالذنب في عام 2014 لمعالجة مليارات الدولارات الكيانات الكوبية والإيرانية والسودانية المدرجة في القائمة السوداء. تم تغريم البنك ما يقرب من 9 مليارات دولار – إلى حد بعيد أكبر عقوبة من نوعها في التاريخ – وفقد الحق في تحويل العملات الأجنبية إلى دولارات لأنواع معينة من المعاملات لمدة عام واحد.
وبالمثل ، فإن أولئك الملوثين بتصنيف الولايات المتحدة لغسيل الأموال قد يتكبدون خسائر جسيمة. في سبتمبر 2005 ، وصف مسؤولو وزارة الخزانة بنك دلتا أسيا بأنه مصدر قلق رئيسي لغسيل الأموال ، زاعمين أن البنك الذي يتخذ من ماكاو مقراً له كان “بيدقاً راغباً للحكومة الكورية الشمالية”. في غضون أسبوع ، سحب العملاء 133 مليون دولار ، أو 34 في المائة من ودائع بنك دلتا آسيا. انتشرت الصدمة المالية في جميع أنحاء العالم ، مما دفع البنوك الدولية الأخرى إلى قطع العلاقات مع بيونغ يانغ.
كتب خوان زاراتي ، أحد كبار مسؤولي إدارة بوش المنخرط في جهود مكافحة الإرهاب ، في كتابه حرب الخزانة (2013): “نجح هذا النهج الجديد من خلال التركيز بشكل مباشر على سلوك المؤسسات المالية بدلاً من إطار عمل العقوبات الكلاسيكي في الماضي” . “في هذا النهج الجديد ، فإن قرارات السياسة الحكومية ليست مقنعة تقريبًا مثل حسابات الامتثال القائم على المخاطر للمؤسسات المالية.”
ما هي العقوبات التي تتجاوز الحدود الإقليمية؟
تقليديا ، تحظر العقوبات فقط الشركات والمواطنين في دولة أو منطقة ما من التعامل مع كيان مدرج في القائمة السوداء (على عكس عقوبات الأمم المتحدة ، والتي هي عالمية بطبيعتها). ومع ذلك ، فإن العقوبات خارج الحدود الإقليمية (تسمى أحيانًا عقوبات ثانوية أو مقاطعة ثانوية) مصممة لتقييد النشاط الاقتصادي للحكومات والشركات ومواطني البلدان الثالثة. نتيجة لذلك ، تعتبر العديد من الحكومات هذه العقوبات انتهاكًا لسيادتها وللقانون الدولي.
في السنوات الأخيرة ، استمر وصول العقوبات الأمريكية في إثارة حفيظة بعض الحلفاء المقربين. انتقدت القيادة الفرنسية محاكمة الولايات المتحدة لبنك بي إن بي باريبا ووصفتها بأنها “غير عادلة” وأشارت إلى أنه ستكون هناك “عواقب سلبية” على العلاقات الثنائية وكذلك العلاقات بين الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي. قال وزير المالية الفرنسي ميشيل سابين: “إن تجاوز الحدود الإقليمية للمعايير الأمريكية ، المرتبطة باستخدام الدولار ، يجب أن يدفع أوروبا إلى حشد نفسها لتعزيز استخدام اليورو كعملة للتجارة الدولية”.
بلغت هذه الإحباطات ذروتها بعد انسحاب الولايات المتحدة من خطة العمل الشاملة المشتركة لعام 2015 ووعدت بإعادة فرض العقوبات خارج الحدود الإقليمية على الشركات الأوروبية التي تتعامل مع إيران. رداً على ذلك ، أعلن الاتحاد الأوروبي عن إنشاء “أداة ذات غرض خاص” من شأنها ، من الناحية النظرية ، السماح للشركات الأوروبية بالتجارة مع نظيراتها الإيرانية والالتفاف على نظام العقوبات الأمريكية. ومع ذلك ، يرى معظمهم أن الحل البديل ، المعروف باسم Instex ، مجرد لفتة دبلوماسية.
هل العقوبات مجدية؟
يقول العديد من الباحثين والممارسين إن العقوبات ، ولا سيما العقوبات الموجهة ، يمكن أن تكون ناجحة جزئيًا على الأقل ويجب أن تظل ضمن مجموعة أدوات صانعي السياسة الخارجية. يجب أن يراعي تقييم العقوبات ما يلي:
· تختلف ديناميكيات كل حالة تاريخية بشكل كبير . قد تفشل العقوبات الفعالة في مكان ما في مكان آخر ، اعتمادًا على عوامل لا حصر لها. من المرجح أن تنجح برامج العقوبات ذات الأهداف المحدودة نسبيًا بشكل عام أكثر من البرامج ذات الطموحات السياسية الكبرى. علاوة على ذلك ، قد تحقق العقوبات تأثيرها الاقتصادي المرغوب ولكنها تفشل في تغيير السلوك. تسببت عقوبات الأمم المتحدة على أفغانستان في عامي 2000 و 2001 في خسائر فادحة ، لكنها أخفقت في دفع نظام طالبان لتسليم أسامة بن لادن.
· غالبًا ما تتطور العقوبات بمرور الوقت . المثال الكلاسيكي على ذلك هو نظام الولايات المتحدة بشأن إيران. باستثناء فترة وجيزة في ثمانينيات القرن الماضي ، فرضت واشنطن عقوبات على طهران منذ احتجاز الرهائن الأمريكيين عام 1979. إلا أن نطاق هذه الإجراءات والمنطق وراءها قد تغير بشكل كبير.
يمكن تحديد الارتباطات فقط ، وليس العلاقات السببية . على سبيل المثال ، يعتقد الكثيرون أن عقوبات الأمم المتحدة المفروضة على ليبيريا عام 2003 ساعدت في انهيار نظام تشارلز تيلور ، لكن أي عدد من العوامل المحلية والدولية كان من الممكن أن يلعب أدوارًا أكثر حسماً.
· الفائدة النسبية للعقوبات هي ما يهم ، وليس مجرد ما إذا كانت قد حققت هدفها . قد لا تكون العقوبات الأمريكية الأوروبية ضد روسيا قد أنهت الأزمة في أوكرانيا ، لكن مسارات العمل الأخرى ، بما في ذلك التقاعس عن العمل ، ربما كانت أسوأ حالًا (وتكلفتها أكثر). في بعض الحالات ، قد يكون المقصود من العقوبات مجرد تعبير عن الازدراء.
وفي الوقت نفسه ، يستشهد الخبراء بالعديد من أفضل الممارسات في تطوير سياسة العقوبات:
· تطوير نهج شامل . غالبًا ما تربط الإستراتيجية الفعالة الإجراءات العقابية ، مثل العقوبات والتهديد بعمل عسكري ، بالإغراءات الإيجابية ، مثل المساعدات المالية. يشير بعض المحللين إلى استراتيجية ليبيا التي اعتمدتها الولايات المتحدة وحلفاؤها في أواخر التسعينيات وأوائل القرن الحادي والعشرين كمثال جيد.
· وضع أهدافًا قابلة للتحقيق . العقوبات التي تهدف إلى تغيير النظام أو التي لا تقدم للحكومة المستهدفة سبيلًا يُذكر ، باستثناء ما تعتقد أنه انتحار سياسي ، من المرجح أن تفشل. يستشهد العديد من الخبراء بحظر الولايات المتحدة على نظام كاسترو باعتباره حكاية تحذيرية.
بناء دعم متعدد الأطراف . كلما زاد عدد الحكومات التي توقع على (وتنفذ) العقوبات ، كان ذلك أفضل ، خاصة في الحالات التي يكون فيها الهدف متنوعًا اقتصاديًا. إن العقوبات المفروضة على نظام الفصل العنصري في جنوب إفريقيا في الثمانينيات ، وعراق صدام حسين في التسعينيات ، أو على إيران وروسيا اليوم لن تكون بنفس القوة تقريبًا بدون دعم متعدد الأطراف.
التحلي بالمصداقية والمرونة . يجب أن يعتقد الهدف أنه سيتم زيادة العقوبات أو تخفيضها بناءً على سلوكه. في عام 2012 ، استجابت إدارة أوباما للإصلاحات السياسية الرئيسية في ميانمار من خلال تخفيف بعض القيود المالية والاستثمارية. وأنهت برنامج العقوبات في عام 2016. لكن في هذه الحالة ، سرعان ما صعد قادة ميانمار الانتهاكات ضد أقلية الروهينغا في بلادهم ، وأعادت الولايات المتحدة فرض العقوبات في أوائل عام 2019.
بالنظر إلى المستقبل ، يحذر بعض الخبراء من أنه ينبغي النظر إلى العقوبات على أنها سلاح ذو حدين ، يمكن أن يساعد في تحقيق أهداف السياسة على المدى القصير ، ولكن إذا تم استخدامها بلا مبالاة ، فقد تعرض النفوذ المالي للبلاد للخطر على المدى الطويل. . كتب وزير الخزانة السابق جاكوب جيه لو والمسؤول السابق بوزارة الخارجية ريتشارد نيفيو أنه “اليوم ، تشق البلاد طريقها إلى فاصل كبير لأنه لا يوجد بديل للدولار ولا سوق تصدير جاذبية مثل الولايات المتحدة. ولكن إذا استمرت واشنطن في إجبار الدول الأخرى على مواكبة السياسات التي تعتبرها غير قانونية وغير حكيمة ، على مدار العشرين إلى الثلاثين عامًا القادمة ، فمن المحتمل أن تبتعد الدول عن اقتصاد الولايات المتحدة ونظامها المالي “.